这从以下几个方面可以看出。

再如，政策法往往是党政部门为了解决实际问题而制定的，其内容针对性强，实用而可直接操作，不象法律那样，比较抽象而且重视一般法理，侧重于法律的整体效应和长远作用。举例而言，人们的许多切身利益，如求学寻职、工资福利、提干晋级等，多与政策有关。

改革和发展在一定程度上必然要运用政策法这一既有的社会调节手段。我们只能在迫不得已的情况下继续使用政策法，不仅应当尽可能限制政策法的作用和控制政策法的消极影响，而且还应该积极稳妥地推进改革，加强立法，在具备条件的社会领域及时消除政策法。国有企业的上千亿元三角债不能不由国务院和各级政府出面加以清理，直接适用的是清理三角债的通知及有关文件而不是民法通则。改革开放以后，国家权力结构有了一定的变化。如果进一步分析，又可以发现，同是政策治国，建国初七八年间与以后的20年间，政策法的作用有所区别。

政策法是中国社会现有利益结构和利益分配的重要规则，直接起着稳定社会的作用。当代中国出现影响和作用如此深刻的政策法，必须具有政治上的原因。③ 一种新制度的出现必然涉及权力分配体制变革。

⑥如赵中权认为，应考虑对现有分散在检察机关等的反腐败专门机构进行整合。早在1889年，英国就颁布了《公共机构腐败行为法》，把禁止以权谋私、贪污腐化作为政府官员、公共机构人员职业道德的核心，明确在与公共机构有关的交往中主动或被动收受任何形式的礼物、贷款、费用、酬劳或利益的行为属于腐败犯罪。对掌握公权力的公职人员的廉政状况进行监督，不能模仿三权分立体制下的权力制衡模式而设计出不同党政机关之间相互进行权力牵制的机制和程序。这些国家机关所行使的国家权力与宪法和法律规定的其应承担的任务密切相关，不能超越任务去主动行使国家权力，否则，就构成对全国人大和地方各级人大权力的侵犯。

这种要求体现了党执政方式的科学性、合理性，可以防止因少数人决策失误而损害绝大多数社会公众的合法权益。目前，学术界有一种观点，主张把监察委员会作为与一府两院完全平行的机构置于人大监督体制之下。

因此，监察委员会对各级人大的监察监督不是机构之间的权力监督，而是对在各级人大机关工作的公职人员以及参照公职人员管理的人员是否廉政进行监督，从而保证各级人大及其常委会能够依法行使职权，能够保持廉洁从政的工作作风，从而防范各种腐败问题发生。中国共产党第七次全国代表大会通过的《中国共产党章程》在序言中开宗明义地提出，中国共产党，是中国工人阶级的先进的有组织的部队，是它的阶级组织的最高形式，中国共产党要求自己的每一个党员，积极地自我牺牲地进行工作，以实现党的纲领和党的一切决议，达到中国民族与中国人民的彻底解放。监察权的运行是要解决如何最大限度地发现腐败现象及违法犯罪线索的问题，通过管人提升审判权的公正性。监察权与检察权完全可以相互配合、相互衔接，共同发挥对公权力的监督作用。

其他依法行使公共职务的人员。另一部分是需要借助于国家权力体系运行的国家监察权，这种监察权需要纳入由宪法和法律所确立的国家权力运行体系以及法律监督权的运行秩序中。(18)郝铁川认为，未来的国家监察法立法、监督法等相关法律的修改中，一定要建立监察委员会向人大报告工作、受人大及其常委会监督、对人大负责的具体制度，处理好监察委员会双负责(既向人大负责，又向上级监察委员会负责)之间的关系。以承担任务的形式行使宪法和法律规定的权力，这是我国宪法设置国家机关的基本组织原则，也是国家机关在国家机构体系中获得宪法地位的形式标志。

这一点，当下宪法学界盛行的政治宪法学理论具有某种贴合实际的解释力，可以作为解释中国特色监察权的理论参考。(15)钦定台规都察院则例初修于清朝乾隆时期。

参见侯兆晓：《监察委是行政监察的全面升级》，《民主与法制》2017年第2期。四、中国特色监察权是党依法执政、依宪执政的正当性基础 当前，学术界存在的将监察权完全国家化的观点(21)，是从我国宪法规定的国家机构体系的性质出发得出的简单推论。

第一，从中国共产党作为执政党的性质来看，党对国家和社会行使的政治领导权也属于人民权力的一部分，党行使执政权也是人民行使权力的一种途径和方式。其次，监察委员会成立后与同级纪检机关合署办公，共同行使监察权，这决定了支撑监察委员会监察活动合法性的监察权不完全属于受宪法和法律制约的国家权力，其与党所行使的政治领导权、指挥权、监督权及对干部的问责权存在交叉和重叠关系。从创制中国特色监察权的角度来认识国家监察体制改革的重大意义，可以更加有效地把党的领导与依法治国有机结合起来，从制度上进一步落实党管干部原则，保证行使公权力的公职人员廉洁自律，形成从源头防范腐败现象滋生的监督机制。它既是党领导下的反腐败工作机构，也是在党管干部原则指导下对干部廉洁状况进行一般性监督的专门机构。也就是说，需要由国家机构依据法律程序行使的国家监察权，其正当性来自于执政党的执政权以及党管干部原则。有的观点主张将我国所有监督机构合并在一起组成带有综合性监督功能的大监督机构。

再次，监察权不同于检察权。这样的观点只看到了对权力进行必要的法律监督的一面，却没有看到如果没有党管干部原则，就无法对党的领导干部和在党政机构工作的公职人员的廉洁状况进行有效监督，这些人员就可能运用手中的权力抵抗反腐败机构的监督。

孙中山先生结合古代中国监察制度创设了五权宪法，其中设置了独立于立法权、行政权、司法权、考试权的监察权，这一思想对我国当前监察体制改革具有启发意义。⑥诸如此类的观点并未体现我国基本政治制度和党的执政实践特点，不可能为国家监察体制改革真正出实招，需要在进行充分法理论证的基础上予以正本清源。

各级检察机关仍然要进行自身的机构改革，要做好职能协调和职责衔接工作，与监察委员会所从事的反腐败工作无缝对接。对普通民众廉洁状况的监督仍然由有关部门依法行使，涉嫌违法犯罪的，仍然按照法律程序处理。

在古代中国延续近两千年的监察制度，其本质是维护封建政权的手段，同时反映了国家治理和社会治理的一般规律，即治国先治吏。此外，中国共产党在执政方式上注重对同盟者和民主党派等一切积极力量的统战工作，建立了制度完备、功能齐全的政治协商制度和人民参与制度。在数千年的历史发展中，监察权的名称几经变革(如唐代称监察，明清时期称都察)，机构设置与地位也有所变化，但基本的制度功能都是为了监督文武百官的廉洁状况，核心功能都是要管住掌握权力的人。资产阶级在反对封建专制的过程中逐渐形成了权力制约的观念。

监察权启动的是对包括各级人大机关干部在内的廉政监督权，其启动并不一定以监察对象存在违法行为为前提。从汉代的监御史九条刺史六条(14)，到清代的钦定台规都察院则例十察法等(15)，监察方面的法律不断完善。

(12)参见陈光中：《制定〈监察法〉应贯彻人权保障原则》，财新网，http：//china.caixin.com/2017-08-17/101131939.html，2017年8月17日。(11)上述人员都是掌握一定公权力的人员，属于党管干部原则约束的范围，故监察委员会并没有涉及对社会组织和普通民众廉政状况的监督，没有将对党员干部和公职人员的廉政要求强加于普通民众。

因此，如果要从制度上明确监察权的性质，那么，它属于一种执政党的执政权与国家机构的国家治理权相混合的产物，是党在长期执政实践中创造的一种执政方式。中国特色监察权通过管住人来促进机关作风转变，通过一般性监督为司法机关有效行使司法监督权奠定基础，有效排除各种来自权力因素的干扰，及时揭露违法犯罪行为及其危害性，从制度源头保证掌握公权力的人真正敬畏权力、慎用权力，最大限度地将公权力行使者的行为纳入廉洁政治的轨道，从而实现执政党反对各种腐败现象、建设廉洁政治的治国理政目标。

⑤如魏昌东认为，监察委成立后，其内部机构应该分为四大板块：合规部、违规部、文化建设部和国际合作部，监察委应该更多调动政府、人大、政协等所有的被监督对象，让他们自己创制并不断完善反腐的免疫制度。当然，由于监察权所规范的对象涉及党务系统以外的公职人员，所以监察权如果不能具有国家权力的某些功能，就无法在国家体制中有效地发挥监督作用。在国家监察体制改革中设立监察委员会并赋予其必要的监察权，必须尊重我国目前的政治体制。中国共产党一直坚持党管干部原则，通过直接管理干部队伍而有效地执掌政权。

也就是说，我国宪法和法律确立的人民代表大会制度本身就是以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为基础的，党虽然不直接行使国家权力，但通过把党的政策转化为国家法律以及在国家机关中行使国家权力的党员干部的先锋模范作用来实现对国家生活和社会生活的政治领导。对于监察机关行使的监察权，不能用西方国家三权分立体制下的国家权力关系以及我国人民代表大会制度下人大监督一府两院的权力关系进行生搬硬套、强行对号入座，而要依据把权力关进制度的笼子的反腐败原则进行创造性构造。

此外，监察委员会虽然由同级人大选举产生，但在组织原则上只能服从上级监察委员会的决定，无须向同级人大报告工作。特别是在我国，共产党作为执政党对国家生活和社会生活实行政治领导，这种领导必须以政治权力作为合法性基础。

在政治权力体系中，监察权的权能覆盖了干部管理权、行为监督权、责任追究权等领域，是执政权意义上的一种复合型政治权力。当然，监察权进入国家权力体系也要服从权力运行规则，因此，要制定统一的中华人民共和国监察法，对监察权进入国家权力体系的程序、机制和效力作出明确规定，特别是对监察权与其他性质的监督权之间的法律联系和制度衔接作出妥当安排，避免实践中出现简单的权力代替现象或权力相互冲突的问题。